CMSG: potrzebny nowy plan finansowy państwa na lata 2020-2022

Opinia ekspertów CMSG ws. najważniejszych działań w zakresie polityki społeczno-gospodarczej w odpowiedzi na pandemię koronawirusową:


Najważniejsze problemy gospodarki:

• wiele firm znalazło się  w stanie zagrożenia w wyniku ograniczeń administracyjnych, a nie zwykłego cyklu koniunkturalnego,
• wzrost upadłości przedsiębiorstw, wzrost bezrobocia oraz pogorszenie stanu finansów publicznych są nieuniknione. Ważne jest ograniczenie ryzyka skali każdego z tych zjawisk w najbliższych kwartałach,
• program wsparcia powinien objąć firmy bez względu na ich wielkość,
• kryteria ekonomiczne zakwalifikowania do instrumentów wsparcia (np. spadek przychodów) powinny odnosić się do dłuższego okresu, a nie dotyczyć jednego lub dwóch miesięcy, jak to jest teraz,
• niezbędne jest większe zaufanie administracji do przedsiębiorców i wynikające z tego uproszczenie procedur oraz przyznawanie wsparcia w oparciu o oświadczenie (z weryfikacją oświadczeń po ustaniu kryzysu),
• potrzebne są dedykowane, dłuższe programy wsparcia dla niektórych branż, które nawet po zniesieniu ograniczeń będą bardzo powoli wracały do sytuacji sprzed kryzysu (np. branża turystyczna),
• konieczne jest określenie ścieżki wycofywania się państwa z ograniczeń administracyjnych (powodujących wstrzymanie działalności gospodarczej),
• trzeba myśleć o scenariuszu polityki gospodarczej wychodzącym poza rok 2020, o działaniach sprzyjających powrotowi gospodarki na ścieżkę długookresowego wzrostu,
• programy wsparcia muszą być adekwatne do skali i struktury, ale nie mogą naruszać bezpieczeństwa finansów publicznych – nie mogą podważać wiarygodności i kształtu reguł oraz ram fiskalnych,
• konieczne jak najpilniejsze przystąpienie do prac nad nowelizacją ustawy budżetowej na rok 2020, przebudowa jej struktury tak, aby środki na wydatki o niestrategicznym charakterze były przesuwane na walkę o przetrwanie firm i miejsc pracy,
• potrzebny również nowy Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2020-2022.

Bezpieczeństwo zdrowotne nie istnieje bez bezpieczeństwa ekonomicznego. To firmy i ich pracownicy stanowią bazę dochodów na finansowanie zadań publicznych państwa. Bez firm i pracowników bezpieczeństwo zdrowotne państwa nie będzie mogło być realizowane w długim okresie. Z kolei bezpieczeństwo ekonomiczne nie istnieje bez bezpieczeństwa finansów publicznych. W 2019 roku działające w Polsce przedsiębiorstwa zapłaciły ok. 50 mld zł CIT, ale to tylko ułamek faktycznych obciążeń podatkowo-składkowych nałożonych na przedsiębiorstwa i ich pracowników. Łącznie składki ZUS, NFZ oraz PIT dla firm w roku 2019 wyniosły ok. 300 mld zł. W 2020 roku prawdopodobny łączny spadek dochodów od firm wyniesie wiele dziesiątek miliardów złotych. Ten ubytek dochodów publicznych nie może być trwały.

Przedsiębiorstwa, które nie mogą pracować bez wsparcia będą masowo zwalniać pracowników. Szereg firm nie może pracować w normalnym trybie, a ich przychody gwałtownie spadają. Jeśli chcemy ograniczyć zwolnienia i zachować potencjał firm do szybkiej odbudowy po zakończeniu pandemii, potrzebujemy zdecydowanych działań rządu. Należy ułatwić firmom zachowanie płynności finansowej oraz umożliwić zmniejszenie kosztów stałych w okresie obniżenia lub braku dochodów.


To nie jest czas na skomplikowane programy i uznaniowe kryteria. Programy pomocowe przyjęte w rządowej tzw. Tarczy Antykryzysowej nie nadążają za skalą kryzysu:

• automatyczne zwolnienie ze składek ZUS dotyczy tylko mikroprzedsiębiorstw; są one bardzo ważne z punktu widzenia zatrudnienia (40% pracujących w sektorze przedsiębiorstw niefinansowych przypada na mikroprzedsiębiorstwa), ale o sile gospodarki decydują średnie i duże firmy. Pomimo, że przypada na nie mniej niż połowa pracujących, to odpowiadają one za ponad 60% łącznej produkcji. Co więcej, o ile zamknięcie i ponowne otwarcie mikroprzedsiębiorstwa może być kwestią dni, to wznowienie pracy dużej firmy trwa znacznie dłużej lub może nie być możliwe. Łącznie ze zwolnieniem małych firm z połowy składek ZUS oba rozwiązania są kosztowne fiskalnie (ponad 15 mld zł według szacunków rządowych), ale mało efektywne – te środki trafią zarówno do firm, które całkowicie musiały zamknąć działalność z powodu pandemii, jak i do tych, które funkcjonują bez zmian,
• dopłaty do etatów z Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych adresowane do większych firm są znacznie bardziej skomplikowane i czasochłonne. Zgodnie z rządowymi założeniami, z tych rozwiązań może skorzystać ok. 2 mln osób; przy założeniu, że będą to przede wszystkim małe i średnie firmy oznacza to ponad 15 tys. wniosków do urzędów pracy w ciągu najbliższych tygodni. Dodatkowym problemem jest kryterium spadku obrotów – różnice między momentem wystawienia faktury (czyli zarejestrowaniem przychodu) a faktyczną płatnością, które będzie stanowiło pułapkę dla wielu firm,
• postojowe dla samozatrudnionych i osób na umowach cywilnoprawnych jest obarczone tymi samymi problemami. Według założeń rządowych będzie to wymagało złożenia przez zamawiających wniosków dla ponad 800 tys. kontrahentów, które następnie będzie musiał rozpatrzyć ZUS. W tym przypadku kryterium spadku przychodów będzie jeszcze większą pułapką, stawiając samozatrudnionych przed dylematem: czy wystawiać rachunek za marzec i liczyć na zapłatę, czy prosić kontrahenta o wystąpienie z wnioskiem o postojowe.

Szczegółowe propozycje rozwiązań:

1. Aby ratować miejsca pracy, pozwólmy przedsiębiorcom, by sami szybko ocenili swoją sytuację, a weryfikację ocen przez urzędy zostawmy na później. Zamiast czekać na decyzje urzędników, lepiej stworzyć warunki do samodiagnozy przedsiębiorstw. Te firmy, które pracują normalnie, niech płacą składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Jednocześnie tym, którzy widzą, że teraz nie dadzą rady pozwólmy przesunąć składki za wybrane miesiące (maks. 3) na IV kw. 2020 roku lub rozłożyć na raty. By ta opcja nie była nadużywana, proponujemy zachęcić firmy do nieprzesuwania płatności, premiując ich opłacanie na bieżąco 10-procentową zniżką. Jednocześnie proponujemy od razu zadeklarować jasne warunki umorzenia dla najbardziej dotkniętych firm. W IV kw. będziemy wiedzieli dużo więcej o stanie gospodarki. Firmy, które przez 3 miesiące nie zarabiały, nie będą w stanie spłacić zaległych podatków. Dlatego proponujemy, żeby firmy, które w okresie X 2019-IX 2020 doświadczyły spadku przychodów o 25% w stosunku do poprzedniego roku miały umorzone zaległości ZUS za pracowników, których nie zwolnili. Takie rozwiązania porządkują pomoc dla przedsiębiorstw – najmniejsze zostaną w pełni zwolnione z ZUS, natomiast większe będą miały bodźce do normalnego płacenia składek w postaci 10-procentowej premii. Jednocześnie w system będzie wbudowany mechanizm pozwalający pomóc najbardziej dotkniętym firmom wyjść po kryzysie na prostą.
2. W interesie państwa jest nie tylko wspieranie miejsc pracy, ale i firm, które rzetelnie płaciły podatki. Dlatego proponujemy, by każda firma mogła otrzymać gwarantowane przez rząd pożyczki odpowiadające wielkości podatku CIT i PIT jeszcze przed odliczeniem ulg inwestycyjnych. Pożyczki dostarczyłyby banki na bazie ewidencji podatkowej, byłyby one sekurytyzowane przez NBP, ew. gwarantowane przez skarb państwa. Takie rozwiązanie premiowałoby firmy, które w normalnych czasach były rentowne, inwestowały i nie nadużywały optymalizacji podatkowych. Dodatkowym kryterium mogłaby być także tzw. biała lista podatników.
3. Budowa nowoczesnej gospodarki wymaga dynamicznego środowiska start-upów. Ponieważ firmy te nie zatrudniają wielu osób ani siłą rzeczy nie płaciły podatków w zeszłych latach, należy zdiagnozować ich specjalne potrzeby w kontekście ewentualnych instrumentów wsparcia.
4. Niestety nie wszystkie miejsca pracy uda się utrzymać. Firmy, których działalność jest ograniczona muszą samodzielnie podejmować decyzje, jak dostosować się do tej kryzysowej sytuacji. Nie należy przymuszać firm, aby w sytuacji zatrzymania lub ograniczenia działalności za wszelką cenę utrzymywały zatrudnienie korzystając ze wsparcia państwa, wykorzystując własne rezerwy płynnościowe i zwiększając zadłużenie. W niektórych przypadkach transformacja firmy do działalności o mniejszych rozmiarach może być ekonomicznie lepszym rozwiązaniem. W wielu przypadkach, po kryzysie pewne firmy nie będą miały szans na efektywne funkcjonowanie w obecnej skali. W pewnych sytuacjach potrzebne są instrumenty wspierające firmy w szybszej restrukturyzacji zatrudnienia niż okres wypowiedzenia. Takie restrukturyzacje mogłyby być wspierane zasiłkami dla bezrobotnych, rozłożeniem odpraw na dłuższy okres lub wsparcia tych odpraw instrumentami finansowymi. Dlatego obok wspierania firm, którego podstawowym celem jest utrzymanie potencjału produkcyjnego gospodarki, należy dopracować instrumenty pomocy dla osób, które z powodu koronawirusa utraciły możliwość pracy. Wprowadzone przez rząd postojowe dla osób samozatrudnionych i umów cywilnoprawnych jest w naszej ocenie zbyt skomplikowanym instrumentem. Proponujemy zastąpienie go świadczeniem skierowanym dla osób, które w 2019 roku pracowały, ale w chwili obecnej nie posiadają stałego dochodu (nie są na etacie, nie otrzymują renty bądź emerytury), które będzie przyznawane na 3 miesiące na podstawie oświadczenia i rozliczone razem z rocznym zeznaniem PIT za 2020 rok w kwietniu 2021 r., zgodnie ze schematem:

• dla osób, których przychody w całym 2020 roku spadły o 25% w stosunku do 2019 roku, będzie to pomoc bezzwrotna,
• osoby, których dochody w 2020 roku będą nie niższe niż w 2019 roku, pobrane świadczenie zwrócą przy rozliczeniu PIT za 2020 rok, czyli w kwietniu 2021 roku,
• osoby, których dochody spadną o mniej niż 25%, będą musiały zwrócić część świadczenia,
• w całości świadczenie będą musiały zwrócić osoby, które w 2020 roku osiągną dochód powyżej 85 tys. zł, czyli przekroczą drugi próg dochodowy.

5. Uwolnienie płynności w podatku VAT. VAT jest podatkiem, w którym przedsiębiorcy są pośrednikiem, ale znacząco wpływa on na płynność w rozliczeniach. Proponujemy czasowe zawieszenie regulacji w zakresie obowiązkowego mechanizmu Split payment oraz uwolnienie środków z rachunków VAT i skrócenie czasu weryfikacji zwrotów z 60 do maksymalnie 14 dni. Można ponadto rozważyć rozszerzenie możliwości stosowania metody kasowej w rozliczeniach VAT, aby uniknąć dodatkowego obciążania podatników, którzy nie otrzymają płatności za wystawione faktury. W celu zabezpieczenia przed nadużyciami można ograniczyć ten instrument do podatników z tzw. białej listy.

6. Wycofanie się rządu z zapowiedzianego bardzo dużego wzrostu płacy minimalnej w latach 2021 i 2022. Wzrost płacy minimalnej do poziomu 2,6 tysiąca jeszcze przed kryzysem, w połączeniu z silnym osłabieniem kursu złotego, objawi się już w 2020 r. wzrostem inflacji. Biorąc pod uwagę nieunikniony wzrost bezrobocia, dalszy nieuzasadniony ekonomicznie wzrost płacy minimalnej doprowadzi do dodatkowego wzrostu bezrobocia  wśród pracowników z niskimi kwalifikacjami.

7. Szybkie przekierowanie 7,5 mld euro z funduszy UE – jako możliwości przyznanej przez Komisję Europejską – na finansowanie zwiększonych wydatków w służbie zdrowia oraz na wsparcie dla firm i pracowników.

8. Przesunięcie w czasie wprowadzenia tzw. podatku cukrowego. Utrzymanie tego podatku ukazuje niekonsekwencję rządu, skoro z drugiej strony zdecydowano się na wstrzymanie wprowadzenia podatku od sprzedaży detalicznej.

9. Już teraz należy myśleć o stworzeniu warunków do szybkiej odbudowy polskiej gospodarki po zakończeniu pandemii. Można wskazać co najmniej takie obszary wymagające głębokich reform:

• praca zdalna i cyfryzacja – ograniczenia spowodowane koronawirusem wymuszają improwizowane rozwiązania, takie jak telepraca czy zdalne załatwianie spraw w urzędach; często wiąże się to z naginaniem istniejących przepisów. Dlatego po zakończeniu pandemii zamiast wracać do poprzedniego stanu należy dostosować prawo do nowej rzeczywistości,
• deregulacja – wyzwaniem powiązanym z cyfryzacją jest deregulacja i ograniczenie obowiązków administracyjnych. Aby gospodarka weszła na nowy poziom, nie wystarczy przenieść istniejących regulacji w cyfrową rzeczywistość – trzeba zweryfikować wcześniej, które zobowiązania i ograniczenia są zbędne,
• finanse publiczne – gwarantem stabilności państwa i gospodarki jest dobry stan finansów publicznych. Wstrząs wywołany przez koronawirusa doprowadzi do gwałtownego pogorszenia tego stanu, dlatego po zakończeniu pandemii konieczny będzie prorozwojowy przegląd wydatków publicznych i podatków w celu ograniczenia deficytu sektora finansów publicznych z powrotem do poziomu poniżej 3 procent PKB. Ramy fiskalne zawierają odpowiednie klauzule wyjścia w przypadku wprowadzenia konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych. Ale w interesie wszystkich, zarówno pracowników jak i przedsiębiorców, leży, aby nie naruszać na dłuższą metę ram fiskalnych i nie  doprowadzić do ich zniesienia,
• opodatkowanie pracy – choć obecnie wyzwaniem jest ograniczenie wzrostu bezrobocia, to w perspektywie najbliższych lat (w sytuacji szybko starzejącego się społeczeństwa) znacznie ważniejszym będzie wciągnięcie na rynek pracy osób biernych zawodowo. Punktem wyjścia powinno być obniżenie obciążeń podatkowych osób o niskich dochodach; opodatkowanie osoby zarabiającej połowę przeciętnego wynagrodzenia w Polsce jest obecnie jednym z najwyższych w OECD.
• sądownictwo – nowoczesna gospodarka wymaga efektywnych i niezależnych sądów. Szczególnie istotne dla przedsiębiorstw jest uproszczenie i skrócenie – wydłużających się w ostatnich latach – postępowań w zakresie prawa gospodarczego i prawa pracy.

„Zawarte w nowych instrumentach kryterium spadku przychodów tylko w jednym miesiącu stawia wiele firm i osób samozatrudnionych przed dylematem – wystawić fakturę i mieć nadzieję, że kontrahent zapłaci, czy nie wystawiać i aplikować o pomoc państwa? Jednocześnie, jeżeli punktem odniesienia jest tylko jeden miesiąc, stworzy to możliwość nadużyć poprzez przesuwanie płatności przez firmy i osoby, które wcale nie ucierpiały na pandemii, ale mają dobre układy ze swoimi kontrahentami. Dlatego pomoc rozliczać powinniśmy po fakcie, w oparciu nie o jeden miesiąc, a np. o dane za cały rok – i na tej podstawie umarzać zobowiązania najbardziej dotkniętych osób i firm, jednocześnie od pozostałych wymagając zwrotu pomocy, która dla nich byłaby po prostu wsparciem płynnościowym” – mówi dr Aleksander Łaszek, Główny Ekonomista Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju.

„Potrzebne jest maksymalne wyeliminowanie uznaniowości przy rozpatrywaniu wniosków o subwencje i inne instrumenty, ale też – co równie ważne – przy ich umarzaniu. Tu potrzebne są procedury i jasne kryteria. Trzeba też ograniczyć ryzyko trwałego wzrostu etatyzacji gospodarki, czym grozi inwestycyjne zaangażowanie się PFR w średnie i duże firmy. Konieczne jest też nakreślenie scenariusza makro, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu monetyzacji długu na wskaźniki ekonomiczne takie jak bilans NBP, dług publiczny czy inflacja” – mówi dr Janusz Jankowiak, Główny Ekonomista Polskiej Rady Biznesu.

„Naszym głównym przesłaniem jest, aby instrumenty były prostsze. Obecnie mamy plątaninę rozwiązań i kryteriów. Nadal nie jest rozstrzygnięta kwestia nakładania się różnych instrumentów – czy jeżeli firma korzysta z jednego rozwiązania, to czy może korzystać też z drugiego? Należy to szybko uregulować, dla przejrzystości i możliwości oceny kosztów budżetowych” – mówi dr Sławomir Dudek, Główny Ekonomista Pracodawców RP.

Autorami opinii są eksperci CMSG w składzie: prof. Elżbieta Adamowicz z Instytutu Rozwoju Gospodarczego SGH, prof. Stanisław Gomułka – Główny Ekonomista Business Centre Clubu, dr Janusz Jankowiak – Główny Ekonomista Polskiej Rady Biznesu, dr Aleksander Łaszek – Główny Ekonomista Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju, Piotr Soroczyński – Główny Ekonomista Krajowej Izby Gospodarczej oraz dr Sławomir Dudek – Główny Ekonomista Pracodawców RP i koordynator grupy.